공공 SW사업의 공동계약 이행방식 쟁점

□ 공공사업의 공동계약 이행방식이란?

• 정부는 공사계약, 제조계약 등 공공사업을 추진할 때 필요에 따라 계약의 상대자를 둘 이상으로 하는 ‘공동계약’을 체결 할 수 있음
• ‘공동계약’의 체결방법이나 기타 필요한 사항은 기획재정부장관이 정하며, 경쟁 입찰을 통해 계약을 체결하고자 할 때는 계약의 특성상 ‘공동계약’이 부적절하다고 판단된 사업을 제외하고는 가능하면 ‘공동계약’을 추진해야 함
• 정부가 공동계약을 허용하는 입찰공고를 게시할 때에는 ‘공동계약 가능 여부’와 ‘공동계약의 이행방식’을 명시해야 함
• 계약담당공무원이 입찰공고에 명시해야하는 ‘공동계약의 이행방식’은 ‘공동이행방식’, ‘분담이행방식’, ‘공동이행방식과 분담이행방식이 혼합된 방식’으로 분류
  • ‘공동이행방식’은 공동수급체 구성원이 ‘일정 출자비율에 따라 연대하여’ 공동으로 계약을 이행하는 공동계약으로, 문제발생시 모든 구성원에 연대책임 부여
  • ‘분담이행방식’은 공동수급체 구성원이 ‘일정 분담내용에 따라 나누어’ 공동으로 계약을 이행하는 공동계약으로, 문제발생시 구성원이 각각 분담한 부분에 대한 책임 부여

□ 공공 SW사업의 공동계약 이행방식 쟁점은?

• ‘국가계약법’에 따라 공동계약 발주 시에 담당공무원은 과업의 특성과 상황을 고려하여 ‘공동계약 이행방식’을 채택하여 입찰 공고에 명시해야함
• 하지만 20년 상반기 기준 5년6개월 동안 진행된 8,222건의 공공 SW사업분야 공동계약 중, 91.5%(7,527건)가 ‘공동이행방식’으로 발주되었으며, ‘분담이행 방식’으로 발주된 공공계약은 8.5%(695건)에 그침.

<15-19년 공공 SW사업 공동이행방식 건수 및 비중>



자료출처: 조달청, 세계일보(21.3.1) 자료 재구성

• ‘공동이행방식’은 공동계약의 업무 경계가 모호할 경우, 업무의 명확한 분할이 어려워 과업과 책임의 소지를 공동수급체가 공동으로 분담하게 하는 것으로, 문제 발생 시 공동수급체의 지분이 가장 많은 대표 사업자에게 책임을 물으면 되기 때문에 발주처 입장에서 행정적으로 편의성이 높음
• 하지만 ‘공동이행방식’은 공동계약을 진행하면서 특정기업이 사업을 포기하거나, 문제를 발생시켜도 모든 책임을 참여한 기업 모두가 연대해 부담해야함으로, 참여기업 간 분쟁사례를 발생시키며 수행업체 입장에서 불리함
• IT업계는 지난해 기획재정부의 1기 ‘계약제도 혁신TF’에서 공동계약의 이행방식 관행에 대한 개선을 요구한 바 있으며 올해도 관련 제도 개선을 건의하고 논의를 진행 중임

□ 공동계약 이행방식 개선 방안 및 고려사항

• 공공 SW사업의 공동계약 이행방식 개선방안은 공동수급체가 공동계약 이행방식의 결정에 좀 더 적극적으로 관여하는 방향으로 검토해 볼 수 있음
  • 1) 공동수급체가 사업 제안단계에서 공동계약 이행방식을 제시하고 발주처는 검토
  • 2) 입찰공고 단계에서 발주처가 공동계약 이행방식을 채택하되, 협상단계 또는 업체선정이후에 공동수급체의 요구에 따라 공동계약 이행방식을 재협의
• 절차상의 차이는 있으나 공동계약 이행방식을 발주처가 일방적으로 채택하는 것이 아니라, 과업 성격에 따라 공동수급체가 이행방식을 제안 내지 발주처와 협의할 수 있는 여지를 부여해야한다는 것임
• 한편, 업계에서 문제를 제기하고 있는 공동이행방식에서의 연대책임원칙이 일방적으로 불공정하고 비효율적이라고만 할 수 없는 측면이 있음
  • 연대책임원칙이 수급자들에게 불리하기는 하지만, 반면에 분할책임원칙은 이러한 불리함을 단지 발주자에게 전가하려는 형태가 될 수 있음
  • 공동수급체 중 하나가 도산 같은 사유로 발생할 수 있는 위험을 무고한 발주자가 부담할 수 있으며, 따라서 분할책임원칙 하에서는 발주자는 손해 전체럴 온전히 배상받을 가능성이 낮음
• 하지만 발주자의 과실에 대한 상황을 고려한다면, 무조건 발주자의 무고를 주장할 수 없다는 반론도 존재하며, 발주자는 수급체에서 발생할 수 있는 위험에 대해서도 어느 정도 감수할 필요가 있다는 의견도 있음
  • 과업수행에서 발생할 수 있는 문제 상황은 공동수급체의 의한 것뿐만 아니라, 발주자에 의해서도 충분히 발생할 수 있기 때문에 무조건적으로 발주자의 무고한 피해만 존재하는 것이 아님
  • 또한 발주자는 입찰심사 등을 통해 수급체의 위험 요소를 어느 정도 예측, 통제 할 수 있고, 보험 등의 필요한 장치 등을 요구할 수 있으며, 스스로 선정한 수급체에 대한 위험을 어느 정도 감수해야 한다는 의견도 있음
• 또한 IT산업의 특성상 입찰 단계에서 과업의 분리가 명확하지 않은 경우가 많아, 공동이행방식으로 인한 연대책임이 적용될 경우 분쟁의 소지가 높음
• 이러한 사항들을 포함한 산업 현장의 의견과 IT산업의 특성을 고려하여 공동계약 이행방식의 발전적인 개선 논의가 필요함